近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于依法從嚴(yán)打擊證券違法活動(dòng)的意見》。這是我國資本市場歷史上第一次以中辦、國辦名義聯(lián)合印發(fā)打擊證券違法活動(dòng)的專門文件。

從內(nèi)容看，《意見》亮點(diǎn)頗多。其中，《意見》提出要完善證券立法機(jī)制，加大刑事懲戒力度，完善行政法律制度，健全民事賠償制度，強(qiáng)化市場約束機(jī)制。這些舉措為進(jìn)一步完善資本市場違法犯罪法律責(zé)任制度體系指明了方向。同時(shí)，《意見》還提出，要加強(qiáng)跨境監(jiān)管合作，加強(qiáng)中概股監(jiān)管，建立健全資本市場法律域外適用制度，這為進(jìn)一步加強(qiáng)資本市場跨境監(jiān)管執(zhí)法司法協(xié)作指明了方向。

接受《金融時(shí)報(bào)》記者采訪的專家學(xué)者認(rèn)為，要建設(shè)規(guī)范、透明、開放、有活力、有韌性的資本市場，就必須對證券市場的法律建構(gòu)及實(shí)現(xiàn)機(jī)制進(jìn)行系統(tǒng)性的安排部署，完善證券執(zhí)法司法體制機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)。

嚴(yán)打證券違法 保護(hù)市場主體合法利益

資本市場是以規(guī)則為導(dǎo)向的法治市場，法治興，則市場興。

從資本市場法律制度建設(shè)情況看，近年來，在全國人大、司法部、最高人民法院和最高人民檢察院等大力支持下，證監(jiān)會(huì)會(huì)同有關(guān)部門，順應(yīng)中國資本市場發(fā)展需要，借鑒國際成熟經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)制定完善有關(guān)法律法規(guī)，行政執(zhí)法、民事追償、刑事懲戒的立體追責(zé)體系初步建立，為依法從嚴(yán)從快打擊證券違法犯罪行為奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

隨著資本市場改革不斷深入，資本市場違法犯罪問題的防范、查處亟待強(qiáng)化，同時(shí)司法、執(zhí)法難度不斷增加。《意見》針對完善法律、司法體系提出指引，同時(shí)，針對重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行明確，有利于司法、執(zhí)法部門有的放矢，提高執(zhí)法效率。

中國社科院法學(xué)所商法室主任、研究員陳潔在接受《金融時(shí)報(bào)》記者采訪時(shí)表示，證券市場秩序是整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的重要組成部分。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)金融環(huán)境深刻變化、資本市場改革開放不斷深化的背景下，資本市場的規(guī)范發(fā)展及其良好生態(tài)對維護(hù)我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的平穩(wěn)運(yùn)行意義尤為重大。嚴(yán)厲打擊證券違法活動(dòng)就是為了保護(hù)每個(gè)市場主體的合法利益，進(jìn)而提升整個(gè)社會(huì)公共利益，并通過實(shí)現(xiàn)證券市場秩序，保證證券市場的效率與公平，從而促進(jìn)整個(gè)資本市場乃至整個(gè)市場經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)健康發(fā)展。

武漢科技大學(xué)金融證券研究所所長董登新向記者表示，《意見》的發(fā)布凸顯黨中央、國務(wù)院對于打擊證券違法活動(dòng)的高度重視。相比過去，《意見》著眼于建立健全執(zhí)法司法體制機(jī)制，強(qiáng)調(diào)行政、司法以及社會(huì)等多方面形成合力，形成全方位、立體式的法網(wǎng)，從而產(chǎn)生強(qiáng)有力的威懾效果。

業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，《意見》堅(jiān)持“零容忍”要求，圍繞依法從嚴(yán)打擊證券違法活動(dòng)作出了系統(tǒng)性、有針對性的部署安排，對于依法嚴(yán)厲查處證券違法犯罪案件，加大對大案、要案的查處力度，強(qiáng)化震懾效應(yīng)，具有重要意義。

完善制度體系 及時(shí)解決難點(diǎn)重點(diǎn)問題

完善資本市場違法犯罪法律責(zé)任制度體系，是此次《意見》的亮點(diǎn)之一。

在陳潔看來，這個(gè)“體系”實(shí)際上包含兩個(gè)層面的含義。一是狹義上的法律責(zé)任體系，具體指民事責(zé)任、行政責(zé)任、刑事責(zé)任構(gòu)成的法律責(zé)任體系;二是廣義層面，包括立法、司法、執(zhí)法體制和協(xié)調(diào)配合機(jī)制構(gòu)成的整個(gè)制度體系。

“責(zé)任體系和制度體系是相輔相成、循環(huán)促進(jìn)的。”陳潔進(jìn)一步告訴記者，從體系化的視角出發(fā)，要建設(shè)規(guī)范、透明、開放、有活力、有韌性的資本市場，就必須對證券市場的法律建構(gòu)及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制進(jìn)行系統(tǒng)性的安排部署。若缺乏結(jié)構(gòu)完整、資源配置合理的證券法律責(zé)任制度體系化的建設(shè)，資本市場法治建設(shè)的預(yù)期效果就難以實(shí)現(xiàn)。

新證券法、刑法修正案(十一)全面升級了資本市場法治供給。但近期發(fā)生的一批大案要案表明，證券監(jiān)管執(zhí)法和司法過程中的部分配套規(guī)則需抓緊修改完善。

華東政法大學(xué)國際金融法律學(xué)院教授鄭彧表示，金融法律規(guī)范應(yīng)該隨著市場的變化及時(shí)進(jìn)行有針對性的改變。即使在資本市場發(fā)展成熟的國家，其證券法的修改也一直在推進(jìn)，以此適應(yīng)不斷發(fā)展的市場需要。因此，我國資本市場立法工作也要適時(shí)完善，充分發(fā)揮我國社會(huì)主義法治的機(jī)制優(yōu)勢，及時(shí)解決資本市場實(shí)踐中的突出問題。

加強(qiáng)跨境監(jiān)管合作 保障市場雙向開放

值得注意的是，《意見》提出，加強(qiáng)跨境監(jiān)管合作。完善數(shù)據(jù)安全、跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)、涉密信息管理等相關(guān)法律法規(guī)。打擊資本市場違法活動(dòng)再次迎來“重拳”。近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于依法從嚴(yán)打擊證券違法活動(dòng)的意見》(以下簡稱《意見》)。在強(qiáng)化重大證券違法犯罪案件懲治和重點(diǎn)領(lǐng)域執(zhí)法方面，《意見》指出，要依法嚴(yán)厲查處大案要案，依法嚴(yán)厲打擊非法證券活動(dòng)，加強(qiáng)債券市場統(tǒng)一執(zhí)法以及強(qiáng)化私募違法行為的法律責(zé)任。

業(yè)內(nèi)人士表示，《意見》圍繞打造一個(gè)規(guī)范、透明、開放、有活力、有韌性的資本市場總目標(biāo)，為未來一個(gè)時(shí)期依法從嚴(yán)打擊證券違法活動(dòng)指明了方向、提供了遵循，為全面深化資本市場改革、更好發(fā)揮資本市場功能提供了重要保障。

大案要案查處效率將明顯提升

從新證券法到本次《意見》，監(jiān)管層已多次明確，嚴(yán)打金融領(lǐng)域各類違法行為。《意見》從完善資本市場違法犯罪法律責(zé)任制度體系，到建立健全依法從嚴(yán)打擊證券違法活動(dòng)的執(zhí)法司法體制機(jī)制、強(qiáng)化重大證券違法犯罪案件懲治和重點(diǎn)領(lǐng)域執(zhí)法，再到加強(qiáng)資本市場信用體系建設(shè)，監(jiān)管層對于資本市場違法違規(guī)行為的打擊力度明顯提升。

隨著執(zhí)法力度的進(jìn)一步提升，資本市場違法犯罪行為將有效遏制。《意見》明確，依法嚴(yán)厲查處大案要案，全面提升證券違法大案要案查處質(zhì)量和效率。依法從嚴(yán)從快從重查處欺詐發(fā)行、虛假陳述、操縱市場、內(nèi)幕交易、利用未公開信息交易以及編造、傳播虛假信息等重大違法案件。同時(shí)，對于資本市場中存在違法行為的參與各方，《意見》都將進(jìn)行更嚴(yán)厲的處罰和追責(zé)。

“從嚴(yán)從快從重處罰是行政處罰改革的重要體現(xiàn)，而罰款是行政監(jiān)管中相比監(jiān)管談話、出具警示函等處罰方式更為嚴(yán)厲的處罰措施，加大罰款金額是提升資本市場違法違規(guī)成本的有效行政處罰手段，對資本市場違規(guī)行為具有更加直接的威懾力。”中山證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家李湛在接受記者采訪時(shí)表示，當(dāng)前證監(jiān)會(huì)的監(jiān)管行為體現(xiàn)出“零容忍”的監(jiān)管態(tài)度，在體制機(jī)制上加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，對于違規(guī)行為加強(qiáng)懲罰力度，從而鼓勵(lì)資本市場在事前加大合規(guī)審查。

打擊非法證券活動(dòng) 維護(hù)市場秩序

場外配資違法活動(dòng)嚴(yán)重?cái)_亂資本市場正常秩序，損害投資者合法權(quán)益，成為近年來監(jiān)管層依法嚴(yán)厲打擊的重點(diǎn)。今年4月30日，證監(jiān)會(huì)、公安部聯(lián)合發(fā)布2020年場外配資違法犯罪典型案例。數(shù)據(jù)顯示，2020年全年，證監(jiān)部門向公安機(jī)關(guān)移送或通報(bào)場外配資案件線索89件，配合公安機(jī)關(guān)查處19起場外配資犯罪重大案件，抓捕犯罪嫌疑人700余人，切斷多個(gè)跨區(qū)域場外配資黑色產(chǎn)業(yè)鏈，有效遏制了場外配資違法活動(dòng)蔓延。

《意見》明確，要加強(qiáng)市場監(jiān)管、公安等部門與中國證監(jiān)會(huì)的協(xié)同配合，完善跨部門協(xié)作機(jī)制，堅(jiān)決取締非法證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)，堅(jiān)決清理非法證券業(yè)務(wù)，堅(jiān)決打擊非法證券投資咨詢等活動(dòng)。加強(qiáng)場外配資監(jiān)測，依法堅(jiān)決打擊規(guī)模化、體系化場外配資活動(dòng)。嚴(yán)格核查證券投資資金來源合法性，嚴(yán)控杠桿率。加強(qiáng)涉地方交易場所案件的行政處置與司法審判工作銜接，有效防范區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)。

華東政法大學(xué)國際金融法律學(xué)院教授鄭彧表示，場外配資問題來源集中在兩個(gè)方面，一是不透明性，不透明就會(huì)累積風(fēng)險(xiǎn)，一旦積小成大就可能引發(fā)證券市場大幅波動(dòng)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn);二是專業(yè)化、反復(fù)性的場外配資，其實(shí)構(gòu)成了一種涉及證券市場的“商行為”，對涉及特殊市場的“商行為”進(jìn)行監(jiān)管，是全球主流金融市場的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)。他表示，加強(qiáng)場外配資活動(dòng)的監(jiān)測，需要包括央行、銀保監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)等多部門的協(xié)同，特別是要強(qiáng)化央行反洗錢系統(tǒng)與證監(jiān)會(huì)部門的協(xié)同作戰(zhàn)能力。

“打擊證券違法活動(dòng)是維護(hù)資本市場秩序、有效發(fā)揮資本市場樞紐功能的重要保障。資本市場的健康發(fā)展是準(zhǔn)確把握證券市場新發(fā)展階段，深入貫徹證券市場新發(fā)展理念，加快構(gòu)建證券市場新發(fā)展格局的基石。”同濟(jì)大學(xué)法學(xué)院副教授劉春彥表示。

營造良好市場環(huán)境 確保注冊制順利推進(jìn)

《意見》還要求加強(qiáng)債券市場統(tǒng)一執(zhí)法。強(qiáng)化對債券市場各類違法行為的統(tǒng)一執(zhí)法，重點(diǎn)打擊欺詐發(fā)行債券、信息披露造假、中介機(jī)構(gòu)未勤勉盡責(zé)等違法行為。不斷優(yōu)化債券市場監(jiān)管協(xié)作機(jī)制。強(qiáng)化私募違法行為的法律責(zé)任，加大對私募領(lǐng)域非法集資、私募基金管理人及其從業(yè)人員侵占或挪用基金財(cái)產(chǎn)等行為的刑事打擊力度。加快制定私募投資基金管理暫行條例，對創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)和創(chuàng)業(yè)投資管理企業(yè)實(shí)行差異化監(jiān)管和行業(yè)自律。

“當(dāng)前，資本市場處于注冊制改革過程中，要保證其順利推進(jìn)，需要營造良好的資本市場環(huán)境，而加強(qiáng)打擊資本市場違法違規(guī)行為是改善資本市場環(huán)境的重要手段。”李湛表示，財(cái)務(wù)造假、操縱市場、內(nèi)幕交易行為的存在，降低了資本市場的有效性，嚴(yán)重?fù)p害了中小投資者的利益，監(jiān)管部門需要持續(xù)加大監(jiān)管力度，營造更為良性的市場環(huán)境。

業(yè)內(nèi)人士表示，加大對資本市場違法行為的打擊力度，有利于增加資本市場的投資屬性，有利于真正發(fā)揮其優(yōu)化資源配置的基礎(chǔ)功能。通過加強(qiáng)制度建設(shè)、讓投資者和上市公司回到聚焦主業(yè)長期經(jīng)營和提升盈利能力上來，長期來看，將明顯提升上市公司的治理水平。

業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，隨著資本市場雙向開放和監(jiān)管合作的進(jìn)一步推進(jìn)，證券發(fā)行人跨境融資、投資者跨境投資的行為越來越普遍，個(gè)人信息和重要數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)日益頻繁，由此引發(fā)的數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)值得關(guān)注。同時(shí)，跨境證券違法活動(dòng)數(shù)量和形式也逐步增加，對跨境監(jiān)管執(zhí)法合作提出了更高的要求。縱觀當(dāng)下，跨境證券監(jiān)管執(zhí)法合作的法律基礎(chǔ)還有待夯實(shí)。

記者了解到，近年來，中國證監(jiān)會(huì)與境外證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)建立多雙邊監(jiān)管合作機(jī)制并積極開展證券監(jiān)管與執(zhí)法合作，共同打擊跨境證券違法犯罪。目前，中國證監(jiān)會(huì)已與66個(gè)國家和地區(qū)的證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)簽署了多個(gè)雙邊監(jiān)管合作諒解備忘錄，并于2007年成為國際證監(jiān)會(huì)組織《磋商、合作及信息交換多邊諒解備忘錄》的簽署方。

鄭彧認(rèn)為，《意見》提出的進(jìn)一步加強(qiáng)跨境監(jiān)管執(zhí)法司法協(xié)作，建立健全資本市場法律域外適用制度等措施都是對我國過往資本市場“引進(jìn)來”“走出去”工作經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)的查漏補(bǔ)缺，是改進(jìn)監(jiān)管方式、提高監(jiān)管質(zhì)量的必要之舉，也是在國際關(guān)系新形勢下切實(shí)維護(hù)我國經(jīng)濟(jì)、金融安全，有序開展跨境融資以及監(jiān)管合作的法治化保障。